[摘要]：開放政府掌握的大數(shù)據(jù)兼具提升政府治理和服務(wù)社會發(fā)展等多重價(jià)值，適當(dāng)?shù)拈_放既可滿足部門日常行政管理的需要，又能夠從公共利益出發(fā)將開放限定在合理范圍內(nèi)。實(shí)踐中對數(shù)據(jù)開放范圍、強(qiáng)度的裁量存在概括性規(guī)定過多、操作空間過大等問題，為管控?cái)?shù)據(jù)的行政權(quán)力專斷提供了可能?？刂茢?shù)據(jù)開放裁量權(quán)應(yīng)在嚴(yán)格控權(quán)目的和靈活管理需要之間尋求平衡，按照“兩端縮小，中間引導(dǎo)”建立權(quán)力控制機(jī)制，在重點(diǎn)領(lǐng)域開放與敏感數(shù)據(jù)不開放的內(nèi)容上尋求裁量空間，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范依申請開放的程序，保證裁量權(quán)在符合行政目的理性空間內(nèi)得到充分行使。

[關(guān)鍵詞]：政府?dāng)?shù)據(jù)開放；裁量權(quán)；法律控制

引言

大數(shù)據(jù)時(shí)代實(shí)現(xiàn)了海量數(shù)據(jù)的快速匯集和處理，數(shù)據(jù)也得以成為推動社會發(fā)展變革的重要力量，政府天然成為了社會數(shù)據(jù)的最大擁有者和使用者。數(shù)據(jù)對國家來說是新的“戰(zhàn)略資源”，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說是新的“生產(chǎn)要素”，對個(gè)人來說是新的“生活必需品”。大數(shù)據(jù)若要釋放其最優(yōu)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值，就必然要求數(shù)據(jù)開放。而真正蘊(yùn)涵巨大價(jià)值的是政府以及數(shù)據(jù)從業(yè)者所收集和儲存的海量數(shù)據(jù)。隨著2009年美國政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)data.gov的上線運(yùn)行和《開放政府指令》（open government directive）的頒布施行，致力于開放政府?dāng)?shù)據(jù)（open government data）的運(yùn)動在以西方國家為代表的世界范圍內(nèi)迅速興起。

李克強(qiáng)總理曾指出：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)?！眹鴦?wù)院于2015年印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》將“推動公共數(shù)據(jù)資源開放”作為主要任務(wù)，要求實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源開放的規(guī)范管理，各級地方政府響應(yīng)號召在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)和制度構(gòu)架上進(jìn)行了初步探索。自2012年全國首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”上線運(yùn)行以來，至今全國已有超一百個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。2017年《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》作為全國首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放地方立法通過實(shí)施后，上海、浙江等地也相繼推動數(shù)據(jù)共享開放制度建設(shè)，以立法形式規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動。在一系列的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法和實(shí)踐活動中，地方立法多傾向于原則性的規(guī)定，賦予了政府在決定數(shù)據(jù)開放中過大的裁量空間，一定程度上削弱了數(shù)據(jù)開放的實(shí)際效果?？刂普畽?quán)力、劃定權(quán)力界限理應(yīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的重點(diǎn)，缺乏約束的裁量權(quán)會違背立法初衷及開放數(shù)據(jù)的行政目的，探討如何從法律層面科學(xué)設(shè)定政府開放數(shù)據(jù)的深度和廣度，成為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必然課題。

一、數(shù)據(jù)開放范圍裁量權(quán)的存在意義與控制必要

政府?dāng)?shù)據(jù)開放已然超乎傳統(tǒng)行政法治框架，為民眾參與政府主導(dǎo)的社會治理搭建了新的橋梁，開辟了新的服務(wù)通道。以至于有學(xué)者斷言，數(shù)據(jù)開放是21世紀(jì)的一項(xiàng)重大社會治理創(chuàng)新。在政府與社會主體的服務(wù)者與被服務(wù)者的角色關(guān)系中，裁量權(quán)力始終是影響服務(wù)實(shí)現(xiàn)效果的重要因素。就服務(wù)行政中的“服務(wù)”手段而言，政府在數(shù)據(jù)開放中應(yīng)當(dāng)保留有一定的裁量空間，以借助專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮數(shù)據(jù)服務(wù)的能動性，更好地滿足社會發(fā)展對于政府?dāng)?shù)據(jù)的要求。然而正如英國大法官科克（coke）所言：“裁量權(quán)作為一門學(xué)科……而不是按照自己的意志和私愿行事?！狈?wù)行政中的“行政”本質(zhì)又要求裁量權(quán)必然受到法律的限制，否則難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放對保障公民權(quán)利的價(jià)值追求。數(shù)據(jù)開放制度中保留裁量權(quán)是必要的，限制裁量權(quán)也是必須的。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的理想效果，必須在裁量權(quán)控制中尋求一個(gè)合理區(qū)間，在尊重行政權(quán)力靈活性的同時(shí)保證不至于侵犯人權(quán)。

（一）數(shù)據(jù)開放范圍裁量權(quán)有利于發(fā)揮服務(wù)行政的能動性

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展帶動了行政變革，而政府自身的功能定位和治理手段調(diào)整也決定了行政手段在何種軌道上發(fā)展。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放最早的美國，從2009年《透明與開放政府備忘錄》（transparency and open government）中提出的“透明、參與、合作”三項(xiàng)原則，到2017年《開放數(shù)據(jù)法案》（the open government data act）增進(jìn)透明、有效治理和推動創(chuàng)新等目的，美國政府對數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)定位經(jīng)歷了由提升政府透明度向促進(jìn)政府治理等多元價(jià)值的轉(zhuǎn)變歷程。我國政府的數(shù)據(jù)開放實(shí)踐也基本順應(yīng)了這一趨勢。中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部于2018年聯(lián)合印發(fā)的《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》將數(shù)據(jù)開放定位為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措”。作為順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求的制度創(chuàng)新，數(shù)據(jù)開放改變了傳統(tǒng)政府的管理角色，走向了尋求更優(yōu)數(shù)字治理效果的功能主義制度建構(gòu)思路。在這一制度下，社會組織和個(gè)人可以利用開放數(shù)據(jù)的公共價(jià)值參與社會治理，在政府與社會之間形成了良性互動的合作關(guān)系。這種多元化合作治理網(wǎng)絡(luò)將極大改善政府治理，是對傳統(tǒng)政府規(guī)制的有益補(bǔ)充。數(shù)據(jù)開放根植于政府效能理論，而行政效能原則要求現(xiàn)代政府不應(yīng)僅是“公權(quán)力受到規(guī)范與制約”的有限政府，也應(yīng)當(dāng)是“有效、有能、有為”的政府。為了最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)開放的多元價(jià)值，對其行為空間的法律限制就應(yīng)當(dāng)盡量減少，使得政府更加主動地提高其治理效率。如果說對于干涉行政的約束是為了防止其淪落為“最壞的政府”，對服務(wù)行政的相對寬容則是鼓勵(lì)其成為“最好的政府”。本著政府為社會“多做好事”的考慮，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地提供更多的服務(wù)事項(xiàng)，而其前提是應(yīng)當(dāng)保證政府具有充分的能動性。就授益民眾而言，在數(shù)據(jù)開放行政過程中留有一定裁量空間是促進(jìn)政府主動提升治理水平的必要保障。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的多元價(jià)值同樣體現(xiàn)在滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過加工會產(chǎn)生巨大的增值效應(yīng)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、化解社會矛盾等方面具有較大的優(yōu)勢。數(shù)據(jù)開放使企業(yè)能夠利用數(shù)字技術(shù)大幅提高生產(chǎn)力，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)的影響又會從企業(yè)內(nèi)部溢出，流向競爭對手乃至整個(gè)供應(yīng)鏈，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的升級。在創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展第一動力的今天，數(shù)據(jù)開放正是借助于創(chuàng)新這一重要引擎而形成“數(shù)據(jù)開放—數(shù)據(jù)創(chuàng)新—經(jīng)濟(jì)增長”的傳導(dǎo)鏈。在這一意義上講，數(shù)據(jù)開放是政府在數(shù)字時(shí)代滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的重要制度創(chuàng)新，其本質(zhì)上是“政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)”。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放又具有不同于以往公共服務(wù)的顯著特征：一是其所滿足的是作為更高層次的發(fā)展需求。與信息公開保障公民“知”的權(quán)利而言，數(shù)據(jù)開放側(cè)重保障的是社會“用”的權(quán)利，更為關(guān)鍵的是使社會“以低成本高效率的方式獲取數(shù)據(jù)以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、社會變革和財(cái)富創(chuàng)造”。二是其所滿足的社會發(fā)展呈現(xiàn)多元化需求。與信息公開不同，數(shù)據(jù)開放的更大價(jià)值體現(xiàn)在促進(jìn)社會發(fā)展和創(chuàng)新上，其應(yīng)用范圍涵蓋公眾的生產(chǎn)生活以及城市各領(lǐng)域。數(shù)據(jù)開放的高層次、多元化特征決定了其作為一種公共服務(wù)手段要求行政權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)具備一定彈性，以及時(shí)適應(yīng)不斷變化的社會關(guān)系。這就意味著對于政府的數(shù)據(jù)服務(wù)應(yīng)當(dāng)保持寬容，不應(yīng)有過于嚴(yán)格的約束性要求。特別是數(shù)字時(shí)代的社會關(guān)系復(fù)雜多變，政府在提高公共服務(wù)的過程中需要發(fā)揮政府在專業(yè)和技術(shù)上的優(yōu)勢，客觀上要求在數(shù)據(jù)開放中政府應(yīng)當(dāng)具有靈活裁量空間，以應(yīng)對不同類型和階段的社會需求。就政府提供更好的服務(wù)而言，在數(shù)據(jù)開放中留有一定裁量空間是保證公共數(shù)據(jù)服務(wù)具有針對性以及高質(zhì)量的必然要求。

在傳統(tǒng)干涉行政中，行政權(quán)力壟斷公共資源，并依賴國家暴力機(jī)器將統(tǒng)治意志變成現(xiàn)實(shí)，具有明顯強(qiáng)制性。隨著傳統(tǒng)干涉行政逐步過渡到服務(wù)行政，政府與社會之間的關(guān)系發(fā)生了顛覆性變化，兩者的角色從管理者與被管理者轉(zhuǎn)而成為服務(wù)者與被服務(wù)者。巴斯夏將這兩種情形比喻為政府的兩只手，即“粗暴之手”與“溫柔之手”。而對政府的這兩只手，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其行為特征與風(fēng)險(xiǎn)狀況采取相應(yīng)的手段，亦即“以剛制剛、以柔待柔”。換言之，如果說對待“粗暴之手”應(yīng)當(dāng)時(shí)刻監(jiān)視和保持警惕，采用硬性手段加以限制，防止其脫離預(yù)先軌道給社會造成損害，那么對于“溫柔之手”則更多持寬容態(tài)度。就政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行為性質(zhì)與角色定位而言，對其行為的限制不宜太過嚴(yán)格，至少對于行政主體應(yīng)當(dāng)保留有相對的裁量空間，以契合服務(wù)行政授益于民功能的發(fā)揮。

（二）限制數(shù)據(jù)開放范圍裁量權(quán)是發(fā)揮制度功能的基礎(chǔ)

作為“行政權(quán)的核心問題”，行政裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法發(fā)展產(chǎn)生的重要成果，也是當(dāng)代行政法治普遍關(guān)注的重點(diǎn)議題?！靶姓杂刹昧繖?quán)是管理現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)的必需”，現(xiàn)代社會的快速發(fā)展變化使得對各種復(fù)雜社會關(guān)系的預(yù)見更加困難，需要賦予行政權(quán)力更大能動性，以契合提高行政效率的要求。同時(shí)裁量權(quán)又絕非具有無限空間，大數(shù)據(jù)的開放性使得這種后果更加具有不可預(yù)見性和不可控制性，其不利影響所傳導(dǎo)的速度和范圍將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)行政時(shí)代。就數(shù)據(jù)開放而言，社會發(fā)展的多元化需求決定了其需要發(fā)揮服務(wù)功能所必需的裁量權(quán)，而權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)又要求裁量空間不能過于泛化。數(shù)據(jù)開放制度功能的有效彰顯，必然要求將數(shù)據(jù)開放裁量權(quán)的運(yùn)行控制在合理區(qū)間。

一方面，裁量權(quán)限制是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)數(shù)據(jù)服務(wù)的要求。在服務(wù)行政中，權(quán)力成為了“為民眾服務(wù)的手段”。為了滿足社會需求，政府必然需要足夠的規(guī)模、資源特別是權(quán)力來實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的目標(biāo)。但是，權(quán)力固有的惡性基因使得這種裁量行為仍然具有極大不確定性。正如托馬斯·杰佛遜（thomas jefferson）所說：“在權(quán)力問題上不是傾聽對人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端?！比祟惖睦硇匀毕莺驼鳛楣倭艡C(jī)構(gòu)的慣性決定了即便是在服務(wù)行政中，權(quán)力的本性和權(quán)力濫用的不利后果也沒有發(fā)生改變。在政府控制數(shù)據(jù)開放的權(quán)力同公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的自由之間的力量不相稱的前提下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不可能達(dá)到最佳水平。因而，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，應(yīng)當(dāng)警惕“溫柔之手”在發(fā)生變質(zhì)而演化為“粗暴之手”。政府權(quán)力規(guī)模與服務(wù)職能發(fā)揮的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是倒“u”型曲線關(guān)系，只有在擁有適當(dāng)權(quán)力空間時(shí)政府才能為社會提供最好的服務(wù)，過大或過小權(quán)力均會使得服務(wù)效果大打折扣。同時(shí)，社會分工細(xì)化對政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的專業(yè)化提出了更高要求，決定了行政權(quán)由粗放式管理向精細(xì)化治理模式轉(zhuǎn)變。對數(shù)據(jù)的精細(xì)化和精準(zhǔn)化需求必然要求有與之相適應(yīng)的權(quán)力配置和規(guī)模，數(shù)據(jù)開放中更應(yīng)當(dāng)保證行政權(quán)力的運(yùn)行符合專業(yè)化服務(wù)目的。政府結(jié)構(gòu)和職能專業(yè)化從根本上排除了“政府規(guī)模的膨脹”。應(yīng)對社會多樣化和專業(yè)化需求，提升數(shù)據(jù)開放的服務(wù)能力應(yīng)當(dāng)在職能專業(yè)化的同時(shí)注重規(guī)模的集約化，實(shí)現(xiàn)“小而精”的治理模式。實(shí)現(xiàn)最優(yōu)數(shù)據(jù)服務(wù)要求裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的，過大的權(quán)力反而會降低開放的數(shù)據(jù)質(zhì)量，甚至侵蝕其服務(wù)本質(zhì)。

另一方面，裁量權(quán)限制是保障社會主體權(quán)利的必然。政府提供服務(wù)的最終目的乃是為了“提供公民福祉”，在于滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下對公民作為國家主人地位的尊重。數(shù)據(jù)開放的功能發(fā)揮路徑是通過開放政府所擁有公共數(shù)據(jù)以便社會獲取和使用，進(jìn)而滿足社會發(fā)展權(quán)利的需要，為行政相對人實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)提供了更廣泛的途徑。但是，過大的裁量權(quán)可能會導(dǎo)致個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等涉密和敏感數(shù)據(jù)未經(jīng)處理而開放。尤其是“數(shù)據(jù)與個(gè)人之間的匹配度越高，其所包裹的利益就越大?！贝祟悢?shù)據(jù)一旦過度開放，將對行政相對人帶來難以控制且難以挽回的影響。數(shù)據(jù)開放在滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的同時(shí)，不能以犧牲企業(yè)和公民的權(quán)利作為代價(jià)，一味擴(kuò)大開放將會與數(shù)據(jù)開放保障權(quán)利的價(jià)值追求相左。同時(shí)，裁量權(quán)的擴(kuò)張還有可能導(dǎo)致政府人為封閉政府?dāng)?shù)據(jù)，背離滿足社會權(quán)利發(fā)展的要求。中國兩千余年的封建君主專制使得保密文化根深蒂固，我國行政機(jī)關(guān)“長期以來養(yǎng)成了保密的習(xí)慣”。實(shí)踐中“有些部門將信息視為權(quán)力和資源的來源，不愿將自己的信息和同級其他部門共享”，更遑論向社會開放。在部門利益的驅(qū)使下，政府自身必然難以克服保密主義傾向，衡量的天平最終會偏向于數(shù)據(jù)的保密。因此，保障社會主體的基本人權(quán)要求裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的，過大的權(quán)力可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放偏向于過度開放或過度封閉的極端，反而不利于數(shù)據(jù)開放制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

究其本質(zhì)而言，規(guī)范裁量權(quán)同時(shí)也是數(shù)據(jù)開放制度化的秩序要求。盡管數(shù)據(jù)開放作為政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)并不具有法律強(qiáng)制性，但一旦將其制度化便具有約束其行為的可能。以立法形式確立數(shù)據(jù)開放制度，意味著數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為法定內(nèi)容。規(guī)范的意義在于將法律作為行為指導(dǎo)所必然或必須建立或形成的一種關(guān)系或秩序。在服務(wù)行政理念下，數(shù)據(jù)開放制度所要建立的秩序應(yīng)當(dāng)是保證數(shù)據(jù)權(quán)力行使與社會發(fā)展權(quán)利保障維持在合理平衡狀態(tài)。理想狀態(tài)下的數(shù)據(jù)開放，必須保證政府和社會各司其職相互配合，以最小的行政成本實(shí)現(xiàn)最大的社會效果。從權(quán)力的維度看，政府的裁量行為需要在理性區(qū)間內(nèi)進(jìn)行并且遵循一定的實(shí)現(xiàn)路徑，因而，規(guī)范就意味著對權(quán)力的約束，保證其不脫離發(fā)揮積極功效的合法和合理軌道。而從權(quán)利的維度看，在數(shù)據(jù)開放過程中社會發(fā)展權(quán)利以及企業(yè)秘密權(quán)和個(gè)人隱私權(quán)等權(quán)利需要得到充分保障，規(guī)范的意義則是要保障裁量權(quán)的行使能夠促進(jìn)上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因而，將數(shù)據(jù)開放制度化，就必然使得數(shù)據(jù)開放成為政府的一項(xiàng)法定職責(zé)，要求政府按照制度所確立的規(guī)則行使權(quán)力。數(shù)據(jù)開放制度既然可以賦予政府以裁量權(quán)，便也可以限制其裁量權(quán)。通過明確而規(guī)范的制度控制，可以防止并消除“那些在自由裁量權(quán)保護(hù)傘下公共行政部門恣意行事的情形”。為了更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)開放活動發(fā)揮應(yīng)有功能，必然要求將權(quán)力運(yùn)行的裁量空間控制在合理范圍內(nèi)，避免數(shù)據(jù)開放滑向侵犯人權(quán)的后果，而這也正是數(shù)據(jù)開放制度化的主要目的。

二、數(shù)據(jù)開放范圍行政裁量權(quán)的實(shí)踐問題

服務(wù)行政的多樣化、及時(shí)性客觀上要求政府在數(shù)據(jù)開放上有較大的裁量空間，從實(shí)踐運(yùn)行的角度來看，行政裁量權(quán)則涵蓋了從數(shù)據(jù)開放事前準(zhǔn)備到事后救濟(jì)的全過程，在開放的內(nèi)容上主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在數(shù)據(jù)開放目錄制定中對數(shù)據(jù)資源分類的裁量權(quán)；二是在敏感數(shù)據(jù)開放中界定敏感數(shù)據(jù)的裁量權(quán)；三是在依申請公開中對數(shù)據(jù)屬性裁定的裁量權(quán)。

（一）決定開放目錄的先行行政裁量權(quán)

政府開放數(shù)據(jù)要解決的前提問題是數(shù)據(jù)開放的范圍，即哪些需要開放、哪些數(shù)據(jù)不需要開放，開放與否的決定權(quán)主要在于政府。以沈陽市為例，《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》第24條規(guī)定：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源按照是否可以開放，分為無條件開放、依申請開放和不予開放三種類型。”同時(shí)該條例第25條規(guī)定了無條件開放類政務(wù)數(shù)據(jù)資源“應(yīng)當(dāng)按照政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放目錄開放”，將政府?dāng)?shù)據(jù)按照需要分為無條件開放、有條件開放（依申請開放）和不予開放，并對數(shù)據(jù)資源實(shí)行目錄管理，類似的做法在實(shí)踐中較為普遍。再比如，《重慶市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》第11條規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)開放實(shí)行統(tǒng)一目錄管理。公共數(shù)據(jù)開放目錄在政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄基礎(chǔ)上進(jìn)行編制，是公共數(shù)據(jù)開放、利用的依據(jù)。”數(shù)據(jù)開放的多元需求和處于發(fā)展起步階段的現(xiàn)實(shí)，使得實(shí)踐中數(shù)據(jù)開放目錄管理普遍做法具備必要性。然而，數(shù)據(jù)開放目錄管理制度在以保障數(shù)據(jù)服務(wù)的多樣化和靈活性的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上也賦予了政府在開放內(nèi)容上的自由選擇權(quán)。從實(shí)踐來看，地方立法大多將數(shù)據(jù)開放目錄作為數(shù)據(jù)開放的直接依據(jù)，而對政府在目錄制定中數(shù)據(jù)歸類活動的控制則采取回避態(tài)度或僅作了原則性規(guī)定，將更多的制度留白交由更高層級的法律或行政法規(guī)填補(bǔ)。而盡管《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）中明確提出“國家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄”，但是到目前為止尚未見國家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄制定出臺，因而，實(shí)踐中仍然是地方政府自行衡量和確定開放目錄。數(shù)據(jù)開放目錄制定作為一項(xiàng)技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)的活動，賦予政府在實(shí)際操作中以一定裁量空間是“科學(xué)政府運(yùn)作”（operation of a scientific government）的需要。但這一做法的直接后果在于，政府實(shí)際上通過數(shù)據(jù)開放目錄擁有了數(shù)據(jù)開放必要性的判斷權(quán)，得以直接決定具體數(shù)據(jù)的開放與否。同作為查閱索引的政府信息公開目錄不同，數(shù)據(jù)開放目錄更傾向于作為政府的責(zé)任清單。在國家層面尚未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)之前，由各地政府自行確定數(shù)據(jù)開放責(zé)任范圍又未予以必要限制，無法保證數(shù)據(jù)開放達(dá)到理想狀態(tài)。當(dāng)政府成為自己的“守門員”，可以自主決定公開什么、不公開什么，非但不能推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，反而鞏固了政府對數(shù)據(jù)的壟斷，大大增加權(quán)力恣意的可能。數(shù)據(jù)開放目錄很容易成為政府滿足其部門利益而規(guī)避數(shù)據(jù)開放的途徑。在實(shí)踐中通過開放目的的制定可以將不愿開放的數(shù)據(jù)歸類為依申請開放或不予開放的類型，從而實(shí)現(xiàn)免除主動開放義務(wù)。因此，賦予政府在決定開放目錄中以過大裁量權(quán)，無異于為行政不作為的滋生提供了條件，大大削減了數(shù)據(jù)開放的價(jià)值。

同時(shí)，開放目錄中的裁量權(quán)還體現(xiàn)在對開放內(nèi)容的事后監(jiān)督上?！墩憬」矓?shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》第21條規(guī)定：“具有下列情形之一的，公民、法人和其他組織可以通過公共數(shù)據(jù)平臺向公共數(shù)據(jù)主體提出意見建議，公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日內(nèi)處理完畢：（一）公共數(shù)據(jù)開放目錄確定的開放屬性不符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及本辦法規(guī)定……”以此為例，該地在開放目錄制度構(gòu)建中考慮到了政府可能出現(xiàn)的裁量權(quán)濫用情形，設(shè)定了社會主體的監(jiān)督機(jī)制。但是，這一機(jī)制的定位決定了其難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。相比信息公開的復(fù)議、訴訟等救濟(jì)途徑，這種監(jiān)督僅存在于行政機(jī)關(guān)特別是制定開放目錄的本機(jī)關(guān)內(nèi)部，并且對其處理結(jié)果的后續(xù)監(jiān)督也并未作出規(guī)定。政府處理社會主體對于數(shù)據(jù)開放目錄的意見建議在程序上是對其原行為的重新審視，并不受其他國家機(jī)關(guān)的外力壓迫，這種自己監(jiān)督自己的方式必然受到部門利益和既有觀點(diǎn)的影響，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。無論是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督還是來自其他部門的權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督的最終目的是“為了保證政府的民治性和行政的高效率”。這種行政主體內(nèi)部的自我監(jiān)督對裁量權(quán)的約束十分有限，對行政效率的提高也并無太大意義。數(shù)據(jù)開放目錄監(jiān)督制度設(shè)計(jì)中的裁量空間，免除了政府制定開放目錄的后顧之憂，進(jìn)一步降低了數(shù)據(jù)開放不作為的成本，難以起到實(shí)質(zhì)控制作用。

（二）劃定涉密和敏感數(shù)據(jù)開放的行政裁量權(quán)

并非所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開，即便是在政府信息公開制度中，也存在國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等豁免事項(xiàng)，因而，從國家到地方層面的規(guī)范對于敏感數(shù)據(jù)均不約而同地采取了免于開放的處理措施?！稊?shù)據(jù)安全法》第41條中在規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確開放的同時(shí)也明確了“依法不予公開的除外”。這表明法律中對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的豁免范圍并沒有特殊的安排，而是選擇適用其他法律制度中的有關(guān)規(guī)定。而從相類似的政府信息公開制度來看，將涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等作為開放豁免事由，并無太大爭議。實(shí)踐中，地方政府對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的例外規(guī)定大致有兩種形式：一是將豁免開放的具體數(shù)據(jù)范圍訴諸法律法規(guī)，此種做法同《數(shù)據(jù)安全法》類似；二是直接列舉不予開放的數(shù)據(jù)類型。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第30條第1款規(guī)定了禁止開放的公共數(shù)據(jù)類型：“（一）開放后危及或者可能危及國家安全的；（二）開放后可能損害公共利益的；（三）涉及個(gè)人信息、商業(yè)秘密或者保密商務(wù)信息的……”同時(shí)，該條第2款又規(guī)定了禁止開放的例外情形，即涉及個(gè)人信息的公共數(shù)據(jù)經(jīng)匿名化處理、涉及商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的公共數(shù)據(jù)經(jīng)脫敏、脫密處理以及上述三類數(shù)據(jù)指向的特定主體依法授權(quán)同意開放的情形下可以列入受限開放或者無條件開放數(shù)據(jù)。無論是否在數(shù)據(jù)開放規(guī)范中指明不予開放的數(shù)據(jù)類型，數(shù)據(jù)開放范圍排除涉密和敏感數(shù)據(jù)已經(jīng)成為有關(guān)規(guī)范中的共識和實(shí)踐中的普遍做法。不開放涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)本意是出于保障企業(yè)和個(gè)人權(quán)利的需要，但是，秘密和隱私保護(hù)規(guī)定在實(shí)踐中也很可能使公眾普遍獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利被復(fù)雜化和進(jìn)一步被限制。在明確數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)開放的同時(shí)規(guī)定例外情形，無疑是在這種保障性制度上“開口子”，實(shí)踐中這種“開口子”的裁量權(quán)同樣被賦予了各級政府。首先，政府部門對涉密和敏感數(shù)據(jù)是否進(jìn)行脫密、脫敏具有決定權(quán)。由于脫密、脫敏處理是涉密和敏感數(shù)據(jù)開放的前提，因而這一權(quán)力實(shí)際上是政府是否就特殊數(shù)據(jù)開放“開口子”的裁量權(quán)力。其次，政府對脫密和脫敏的標(biāo)準(zhǔn)具有制定權(quán)。涉密和敏感數(shù)據(jù)的處理具體需要達(dá)到何種程度才可公開由政府把握，即例外開放的“口子”開到多大由政府進(jìn)行裁量。最后，對于經(jīng)過脫密、脫敏處理后的數(shù)據(jù)并不必然開放，其最終是否需要進(jìn)行開放仍由政府決定。在這一過程中，政府對涉密和敏感數(shù)據(jù)是否啟動處理、處理到什么程度、處理后是否開放等問題擁有較大的裁量空間，在任一環(huán)節(jié)中對于這類數(shù)據(jù)是否繼續(xù)開放均具有充足理由。

劃定涉密和敏感數(shù)據(jù)開放的裁量權(quán)大大增加了數(shù)據(jù)開放的不確定性。就當(dāng)前實(shí)踐而言，數(shù)據(jù)開放廣泛應(yīng)用于就業(yè)、市場、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)行業(yè)。而服務(wù)業(yè)則是直接面向個(gè)人，其所涉及的數(shù)據(jù)及其數(shù)據(jù)產(chǎn)品包含大量的個(gè)人信息。隱藏在大量涉密和敏感數(shù)據(jù)背后過大的裁量權(quán)首先容易對商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及人格尊嚴(yán)等利益產(chǎn)生不利影響。個(gè)人信息的敏感和涉密程度的判斷權(quán)由政府掌握，政府有權(quán)決定個(gè)人信息是否屬于涉密和敏感數(shù)據(jù)進(jìn)而作不同處理，在實(shí)踐中容易引發(fā)社會對于權(quán)力濫用損害個(gè)人利益的擔(dān)憂。同時(shí)政府在數(shù)據(jù)脫敏中的自主決定權(quán)又加劇了這種擔(dān)憂，過度脫敏可能會造成數(shù)據(jù)價(jià)值的丟失，而脫敏程度較低可能引起個(gè)人隱私安全問題。而政府的上下裁量空間過大，難免在數(shù)據(jù)開放的衡量中有所偏倚，乃至對于同一信息可能導(dǎo)致不同的結(jié)果。一方面，涉密和敏感數(shù)據(jù)關(guān)乎企業(yè)發(fā)展和個(gè)人生活安寧，涉密和敏感數(shù)據(jù)開放的不確定性為權(quán)力的濫用留下了空間，容易對企業(yè)和公民的相關(guān)權(quán)利造成踐踏，以提供服務(wù)之名行侵犯相關(guān)主體權(quán)利之實(shí)。另一方面，個(gè)人數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)開放的重要組成部分，涉密和敏感數(shù)據(jù)開放的裁量權(quán)可能對其他個(gè)人數(shù)據(jù)的開放產(chǎn)生影響，阻礙數(shù)據(jù)開放價(jià)值的有效發(fā)揮。因而，特殊類型數(shù)據(jù)中的過大裁量權(quán)會令相關(guān)主體的權(quán)利缺乏保障，甚至產(chǎn)生溢出效應(yīng)而置其他數(shù)據(jù)的開放處于不確定性狀態(tài)，使得數(shù)據(jù)開放的效果大打折扣。

（三）對申請開放是否準(zhǔn)許的行政裁量權(quán)

盡管數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)普遍性開放，受制于客觀條件限制實(shí)踐中仍存在著依申請開放數(shù)據(jù)資源或有條件地開放數(shù)據(jù)資源的方式。此類數(shù)據(jù)不在政府主動開放的范圍之內(nèi)，需以社會組織或個(gè)人提出申請為前提且符合一定條件才可開放，其所需條件大致包括申請條件和開放條件兩類。前者主要涉及社會主體能否提出開放數(shù)據(jù)的申請以及政府是否應(yīng)當(dāng)受理申請，后者則決定了申請開放的數(shù)據(jù)經(jīng)過政府的審查之后最終是否應(yīng)當(dāng)開放。當(dāng)前各地對于申請開放所需要件大多未作細(xì)化規(guī)定。例如，《合肥市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放管理暫行辦法》第18條第2、3款規(guī)定：“依申請開放的政務(wù)數(shù)據(jù)，公民、法人和其他組織可以通過開放平臺向數(shù)據(jù)提供部門申請開放所需數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)提供部門應(yīng)及時(shí)受理數(shù)據(jù)開放申請，自受理申請之日起10日內(nèi)通過開放平臺向申請方開放其所需數(shù)據(jù)。不同意開放的，說明理由并提供依據(jù)。”該規(guī)定并未對申請開放數(shù)據(jù)作任何限制，從文義上理解數(shù)據(jù)開放的申請條件是相當(dāng)寬泛的，也即任何公民或者組織對于屬于依申請開放類型的數(shù)據(jù)均可以提出開放申請。實(shí)踐中對于開放條件的規(guī)定大致可以分為兩類：一類是如前述的概括性規(guī)定，由政府對數(shù)據(jù)開放申請進(jìn)行審查或評估，并作出開放或不予開放的決定。另一類是列舉出數(shù)據(jù)開放所需條件，但這類條件也大多為概括性規(guī)定，例如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第15條規(guī)定：“對列入有條件開放類的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)通過開放平臺公布利用數(shù)據(jù)的技術(shù)能力和安全保障措施等條件，向符合條件的自然人、法人和非法人組織開放?！贝祟愐?guī)定形式上為依申請數(shù)據(jù)開放設(shè)置了一定的技術(shù)門檻，但其僅作了原則性的規(guī)定，并將解釋和細(xì)化的權(quán)限交予了實(shí)踐中負(fù)責(zé)具體數(shù)據(jù)開放的行政主體。

依申請開放制度的本意是提升行政治理的社會參與的廣泛性和精確化，但地位不對稱下的合作治理并不具備太大意義，“一方強(qiáng)一方弱的合作即使可以發(fā)生，也不可持續(xù)”。無論是申請條件或是開放條件，概括性規(guī)定本身從源頭上賦予了政府裁量空間，加劇了政府與社會之間本就不平衡的力量對比。就申請條件而言，空白規(guī)定理論上賦予了社會主體以廣泛的申請開放的權(quán)利，實(shí)際上是將形式要件決定權(quán)賦予政府。從規(guī)定的字面上看，申請人似乎無須具備任何特定條件或僅需具備規(guī)定的簡單條件，但是實(shí)際上數(shù)據(jù)開放申請可能面臨重重困難。由于沒有形式要件的明確規(guī)定，導(dǎo)致政府在實(shí)踐操作中可基于各種不符合要件的理由對開放申請不予受理，而申請人又無明確法定依據(jù)以進(jìn)行抗辯，使得申請甚至無法進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查階段。就開放條件而言，直接規(guī)定由政府進(jìn)行審查，或是概括性地規(guī)定實(shí)質(zhì)要件，都給政府確定開放與否以很大的裁量空間。前者賦予政府以判斷是否應(yīng)當(dāng)開放的裁量權(quán)，由于說明理由制度并未形成有力約束，實(shí)際上政府擁有自主決定此類數(shù)據(jù)是否開放的裁量空間，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源從規(guī)定的皆可開放轉(zhuǎn)化為實(shí)際上的皆可不開放。后者則是賦予政府以是否符合條件的裁量權(quán)，但由于條件規(guī)定過于籠統(tǒng)，政府在實(shí)踐中可以擴(kuò)大對規(guī)定條件的解釋，為數(shù)據(jù)的開放設(shè)置諸多門檻，實(shí)質(zhì)上也很難起到約束其裁量權(quán)的作用。如前所述，政府對于數(shù)據(jù)資源的歸類具有較大裁量空間。而這兩項(xiàng)裁量權(quán)實(shí)際上可以構(gòu)成政府規(guī)避數(shù)據(jù)開放的完整權(quán)力鏈條，通過數(shù)據(jù)歸類的裁量將數(shù)據(jù)事先列入依申請開放的類別中再利用對申請的裁量進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的免于開放。依申請開放作為政府確定數(shù)據(jù)開放范圍的補(bǔ)充方式，在實(shí)踐中容易淪為縮小開放范圍的途徑。

三、控制數(shù)據(jù)開放范圍裁量權(quán)的行政法治進(jìn)路

英國法學(xué)家戴雪（diecy）主張：“凡有裁量權(quán)之處，便存在專斷空間?！比缜八觯杂刹昧靠臻g的存在為提高現(xiàn)代行政效率所必需，政府?dāng)?shù)據(jù)開放更應(yīng)被賦予充分的裁量權(quán)以滿足人民發(fā)展權(quán)利的需要。誠如威廉·韋德（h. w. r. wade）所言：“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使?！倍噲D通過規(guī)則細(xì)化來達(dá)到限制裁量權(quán)的目的，必然要面對“過”與“不過”的兩難問題。數(shù)據(jù)開放作為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府所提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，不能一味追求將其裁量空間縮減到最小，更不能以“消滅”裁量權(quán)作為控制目的。數(shù)據(jù)開放中裁量權(quán)的行政法控制，應(yīng)當(dāng)在充分尊重政府自主性和積極性的基礎(chǔ)上適當(dāng)限縮其裁量空間，使數(shù)據(jù)開放制度發(fā)揮出最大價(jià)值。

在開放原則下，從主動開放、依申請開放、不予開放的開放類型入手，在確立數(shù)據(jù)開放的基本原則下，可以通過建立“兩端縮小，中間引導(dǎo)”的權(quán)力控制機(jī)制。從主動開放和不予開放的兩端向內(nèi)縮減開放范圍的裁量空間，明確具體情形不予開放與重點(diǎn)領(lǐng)域法定開放，以防止數(shù)據(jù)開放因各種利益因素影響而偏向于過度開放或保密傾向，同時(shí)對依申請開放中的數(shù)據(jù)開放活動進(jìn)行程序性控制，為數(shù)據(jù)處理預(yù)留一定靈活性以發(fā)揮行政優(yōu)勢應(yīng)對多樣化數(shù)據(jù)需求，保證裁量權(quán)的行使在數(shù)據(jù)價(jià)值最大化的合理區(qū)間運(yùn)行。

（一）開放端的裁量范圍縮?。褐攸c(diǎn)領(lǐng)域法定開放

數(shù)據(jù)開放的定位和特征決定不能簡單地將裁量權(quán)完全消滅。美國學(xué)者戴維斯（davis）認(rèn)為，歷史上“每一個(gè)政府和法律制度都會同時(shí)涉及規(guī)則和裁量”，也即“每一個(gè)政府都是兼有法治和人治”。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展使得行政事務(wù)更加具有未知性，對于是否需要開放仍需要交給政府進(jìn)行綜合判斷。一味地強(qiáng)制政府主動開放全領(lǐng)域數(shù)據(jù)，全面限縮其裁量權(quán)，會同時(shí)消滅未來決策的靈活性。尤其是在改革轉(zhuǎn)型的探索時(shí)期，行政權(quán)在整個(gè)國家社會發(fā)展中所擔(dān)負(fù)的無比艱巨的使命以及其所處理事務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性，使得政府必須具有充足的裁量空間以應(yīng)對實(shí)踐中可能出現(xiàn)的各種新情形。同時(shí)，全方位無差別的法定開放意味著將有限的行政資源平均分布在諸多領(lǐng)域中，并沒有考慮到數(shù)據(jù)資源的供需協(xié)調(diào)，反而大大降低了行政效率。細(xì)化規(guī)則將自由裁量空間壓縮到最小“并沒有產(chǎn)生卓越的管理，相反，它產(chǎn)出的是管理的負(fù)擔(dān)”。對于數(shù)量大且處理復(fù)雜的大數(shù)據(jù)來說，這種負(fù)擔(dān)很可能會挫傷政府開放積極性，使得數(shù)據(jù)開放的價(jià)值大打折扣。保證政府對數(shù)據(jù)開放目錄擁有確定和調(diào)整的空間是發(fā)揮數(shù)據(jù)服務(wù)功能的要求。

然而，面對政府在決定數(shù)據(jù)開放目錄中裁量空間過大可能引發(fā)的權(quán)力恣意，對其決定是否開放的裁量權(quán)進(jìn)行限制也是必要的。數(shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其需要面對快速發(fā)展和不斷變化的社會，這使得數(shù)據(jù)治理具有復(fù)雜性、動態(tài)性和多樣性的特征。而社會主體對于數(shù)據(jù)資源的需求并非均等，在多樣化之上還呈現(xiàn)出差別化的特點(diǎn)。實(shí)踐中，社會的數(shù)據(jù)需求主要集中在同社會民生或企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，包括交通、醫(yī)療、氣象、金融、科技等行業(yè)數(shù)據(jù)資源。不同于政府信息公開為充分保障公民知情權(quán)而更加側(cè)重于對平等開放的追求，政府?dāng)?shù)據(jù)開放以發(fā)揮服務(wù)社會功能為導(dǎo)向，這就使得政府?dāng)?shù)據(jù)的差異化開放不僅具備可能而且十分必要?；诒Ｕ闲姓实目紤]，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會發(fā)展的差異化需求而對不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)實(shí)行差異化開放措施，“以最少資源達(dá)到目標(biāo)”。更為重要的是，通過在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭蟹ǘㄖ鲃娱_放，明確開放的主體、方式、程序等要素，可以從開放一端限縮這些數(shù)據(jù)領(lǐng)域的裁量空間。重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的法定開放，意味著在數(shù)據(jù)開放目錄中固定了部分?jǐn)?shù)據(jù)，限制甚至剝奪政府對于這部分?jǐn)?shù)據(jù)的裁量權(quán)，最大程度防止因政府保密主義或部門利益而影響數(shù)據(jù)開放功能的發(fā)揮，保證不至于滑向數(shù)據(jù)封閉后果。事實(shí)上，對政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施差異化開放措施的同時(shí)也是對政府裁量權(quán)的差異化控制。數(shù)據(jù)開放提出伊始便是“作為公眾獲取前所未公開之政府信息的同義詞”，但是社會在獲取政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)并非要求越多越好。過多的數(shù)據(jù)公開不僅使得社會公眾模糊了對有效數(shù)據(jù)的注意，也分散了對行政權(quán)力行使活動的注意。這種數(shù)據(jù)囤積在無形中加重了公眾的信息接收負(fù)擔(dān)，更加重了政府裁量權(quán)行使的監(jiān)視和制約成本。差異化開放措施將重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放與一般領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放中的裁量權(quán)區(qū)別開來，并將前者作為控制的重點(diǎn)，在以最小數(shù)據(jù)資源成本實(shí)現(xiàn)最大社會服務(wù)效果的同時(shí)，也是以最小的法律制度成本實(shí)現(xiàn)最大的權(quán)力控制效果。在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭蟹ǘㄩ_放符合數(shù)據(jù)開放多樣化和靈活性需要，在此基礎(chǔ)上對裁量權(quán)進(jìn)行必要限制，保證不會因裁量權(quán)濫用而損害數(shù)據(jù)開放基本的服務(wù)功能。

同時(shí)，對于這類數(shù)據(jù)的法律界定應(yīng)當(dāng)明確，避免因概括性規(guī)定而留下過多的解釋空間，否則在限制裁量權(quán)的過程中容易產(chǎn)生新的裁量權(quán)，反而與控制目的背道而馳。如果僅僅在規(guī)范中指明重點(diǎn)數(shù)據(jù)優(yōu)先開放而未對何為“重點(diǎn)”作詳細(xì)解釋，將確定和調(diào)整重點(diǎn)數(shù)據(jù)范圍的權(quán)限交由相關(guān)政府部門執(zhí)行，容易導(dǎo)致實(shí)踐中相關(guān)條款流于形式，無法發(fā)揮權(quán)力制約功能。對于規(guī)范中確立法定開放或者優(yōu)先開放的重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，不一定需要在數(shù)量上達(dá)到何種規(guī)模，但是一定需要在界定上明確到具體領(lǐng)域或者具體標(biāo)準(zhǔn)。例如，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第20條在規(guī)定民生領(lǐng)域數(shù)據(jù)優(yōu)先開放的同時(shí)，還列舉了十九種具體數(shù)據(jù)類型，包括交通、醫(yī)療、氣象、企業(yè)登記監(jiān)管等。實(shí)踐中，多地還建立了重點(diǎn)開放數(shù)據(jù)確定的社會公眾意見聽取機(jī)制，在一定程度上可以對其中的裁量權(quán)行使形成社會力量的制約。但是在重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的規(guī)范界定不明的前提下，聽取公眾意見也很有可能流于形式，無法發(fā)揮監(jiān)督數(shù)據(jù)開放活動的實(shí)質(zhì)作用。社會公眾意見聽取機(jī)制在未被賦予更為制度化和更有約束力的內(nèi)涵之前，只能作為監(jiān)督和制約重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放裁量權(quán)的輔助手段而非主要或唯一手段。

（二）不開放端的裁量范圍縮?。好鞔_不開放的具體情形

政府在涉密和敏感數(shù)據(jù)開放中的判斷權(quán)限極易成為政府逃避義務(wù)的空間，從而背離自由裁量權(quán)的價(jià)值。毛雷爾（maurer）根據(jù)表現(xiàn)形式將裁量瑕疵分為三類：裁量逾越、裁量怠慢和裁量濫用。其中，同其他裁量瑕疵不同，裁量怠慢或稱裁量怠惰，更多表現(xiàn)為政府不行使自由裁量權(quán)的行為，即“依法享有裁量權(quán)，但因故意、過失或出于錯(cuò)誤，而不行使其裁量權(quán)”。在寬泛的裁量范圍中選擇最為保守的做法，對待裁量權(quán)的消極態(tài)度容易使得裁量權(quán)成為不作為的合法理由。按照美國學(xué)者戴維斯等人的觀點(diǎn)，這種“普遍的可以不做任何事情的權(quán)力”（omnipresent power to do nothing）實(shí)際上是最為可怕的裁量瑕疵。實(shí)踐中相比起濫用裁量權(quán)的積極行為，裁量怠惰更為隱蔽，也更加難以控制。過大的裁量空間使得政府在數(shù)據(jù)開放中容易受部門利益等因素影響，以“一刀切”的方式對涉密和敏感數(shù)據(jù)作簡單開放或不開放處理。而這將導(dǎo)致兩個(gè)極端：一是將此類數(shù)據(jù)作開放處理而導(dǎo)致商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)的泄露；二是將此類數(shù)據(jù)作不開放處理而大大降低公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，影響后果又尤以前者為重。從這一意義上說，根據(jù)具體情形進(jìn)行充分裁量可以視為政府的一項(xiàng)義務(wù)。出于發(fā)揮行政裁量權(quán)價(jià)值的考慮，有必要對其空間進(jìn)行必要限縮，明確數(shù)據(jù)不開放的具體情形。

明確數(shù)據(jù)不開放的具體情形，就是要控制涉密和敏感數(shù)據(jù)處理中的裁量權(quán)限?？紤]到涉密和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的特殊性，有必要在數(shù)據(jù)開放中建立個(gè)人數(shù)據(jù)分級分類處理機(jī)制。整體而言，根據(jù)可識別性和后果嚴(yán)重性可以將個(gè)人數(shù)據(jù)大致分為三類：一是低敏感級別數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)不足以單獨(dú)識別特定身份，其單獨(dú)公開對數(shù)據(jù)主體的影響也比較有限，包括性別、民族等較為模糊的數(shù)據(jù)以及經(jīng)處理后的其他個(gè)人數(shù)據(jù)；二是一般敏感級別數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)可以據(jù)以單獨(dú)識別特定個(gè)人或群體身份，其公開可能對數(shù)據(jù)主體的人格尊嚴(yán)造成影響，涵蓋多數(shù)個(gè)人信息，包括姓名、聯(lián)系方式、家庭住址、工作單位等數(shù)據(jù)；三是高敏感級別數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)一旦公開可能嚴(yán)重危害他人人身和財(cái)產(chǎn)安全，導(dǎo)致個(gè)人名譽(yù)和精神健康受損，包括生物識別、賬戶密碼等數(shù)據(jù)。針對不同敏感級別的個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)采取不同的開放措施，對于低敏感級別數(shù)據(jù)可以根據(jù)需要進(jìn)行開放，而對于一般敏感級別數(shù)據(jù)以及高敏感級別數(shù)據(jù)則應(yīng)當(dāng)作不開放處理，特別是后者應(yīng)當(dāng)作完全不公開處理。通過對不同數(shù)據(jù)的區(qū)別處理，可以在保證個(gè)人敏感數(shù)據(jù)安全的前提下，又避免普遍、無差別保護(hù)所造成數(shù)據(jù)價(jià)值折損的成本。

《數(shù)據(jù)安全法》提出“國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度”（第2條），這勢必將對實(shí)行國家層面或地方層面統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分級分類標(biāo)準(zhǔn)以及據(jù)此建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的分級分類處理機(jī)制產(chǎn)生重要推動影響。全國信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書處于2021年12月發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐指南——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級指引》，對涉及個(gè)人和組織權(quán)益的一般數(shù)據(jù)根據(jù)濫用的危害程度劃分為“無危害”“輕微危害”“一般危害”“嚴(yán)重危害”四個(gè)安全級別。實(shí)踐中，我國已有地方政府就政府?dāng)?shù)據(jù)開放探索推行數(shù)據(jù)分級分類標(biāo)準(zhǔn)。浙江省《數(shù)字化改革 公共數(shù)據(jù)分類分級指南》省級地方標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公共數(shù)據(jù)公開后的危害程度對其進(jìn)行分類，共分為敏感數(shù)據(jù)（l4級）、較敏感數(shù)據(jù)（l3級）、低敏感數(shù)據(jù)（l2級）、不敏感數(shù)據(jù)（l1級）四級。在政府?dāng)?shù)據(jù)分級分類的基礎(chǔ)上，規(guī)范個(gè)人數(shù)據(jù)安全等級的界定和處理可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)對劃定和開放特殊數(shù)據(jù)裁量權(quán)的控制。

同時(shí)，數(shù)據(jù)處理技術(shù)的發(fā)展使得個(gè)人數(shù)據(jù)的大批量處理更為成熟，這就為降低數(shù)據(jù)敏感度提供了可能?，F(xiàn)代數(shù)據(jù)脫密和脫敏處理技術(shù)在處理效率和數(shù)據(jù)安全等方面可以提供較大保障，并且通過程序的事先設(shè)定可以在一定規(guī)則下引導(dǎo)數(shù)據(jù)脫密和脫敏自動化執(zhí)行。數(shù)據(jù)脫密和脫敏大批量、自動化處理的引入可以實(shí)現(xiàn)不同敏感級別數(shù)據(jù)由高向低的動態(tài)流動，在保證個(gè)人數(shù)據(jù)安全性的前提下發(fā)揮其服務(wù)社會的功能，更重要的是可以為裁量權(quán)控制提供技術(shù)支撐。在固化標(biāo)準(zhǔn)的前提下，數(shù)據(jù)處理技術(shù)可以替代政府進(jìn)行從數(shù)據(jù)輸入到數(shù)據(jù)產(chǎn)出過程的操作并自主把關(guān)，政府可以從操作者轉(zhuǎn)向監(jiān)管者角色，其主要任務(wù)便在于對輸入數(shù)據(jù)的評估和對產(chǎn)出數(shù)據(jù)的審查。同時(shí)由于脫密脫敏處理具有一定專業(yè)性特征，對于具有較大規(guī)模或較大社會影響的數(shù)據(jù)安全評估審查，還可以考慮引入專家論證等程序以保證結(jié)果的客觀性。通過建立分級分類制度和脫敏處理標(biāo)準(zhǔn)相配合，可以提前劃定敏感和涉密數(shù)據(jù)范圍以及將數(shù)據(jù)處理制度化，壓縮政府處理敏感和涉密數(shù)據(jù)的裁量空間，避免裁量怠惰產(chǎn)生的“一刀切”現(xiàn)象，以規(guī)避此類數(shù)據(jù)泄露可能帶來的后果。

（三）中間的裁量行為引導(dǎo)：完善依申請開放制度

作為差異化開放的產(chǎn)物，依申請開放或稱有條件開放，其數(shù)據(jù)類型存在于法定主動開放和法定不予開放之外，具有相對廣泛的操作空間。不同于后兩者中的數(shù)據(jù)，依申請開放的數(shù)據(jù)既不具有重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)那樣急迫的現(xiàn)實(shí)需求，又無涉密和敏感數(shù)據(jù)那樣強(qiáng)烈的利益保護(hù)，而是介于兩者之間。這就決定了對依申請開放的裁量權(quán)控制不能簡單地通過細(xì)化實(shí)體規(guī)則進(jìn)行約束，而應(yīng)當(dāng)從程序性控制入手，對裁量行為進(jìn)行合理性引導(dǎo)。不同于原則和實(shí)體規(guī)則的控制技術(shù)，程序性控制通過程序引導(dǎo)在裁量過程的行動者之間形成一種競爭和制約機(jī)制，從而約束裁量權(quán)走向理性化。這種控制方式打破了政府裁量專斷的格局，試圖在作為裁量者的政府與作為參與者的社會主體之間形成一種平衡。由此，程序參加者在角色就位（role taking）后各司其職，進(jìn)而起到壓縮恣意空間的作用。從這一意義上講，行政程序事實(shí)上是將社會力量引入裁量權(quán)的控制中，借由權(quán)力與權(quán)利的對立結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對裁量權(quán)的制約，以確保政府裁量“所依賴的事實(shí)經(jīng)過充分檢驗(yàn)”。尤其是在依申請開放制度中，社會主體本身就是程序的重要參與者，這種秩序的構(gòu)建更加具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和功能發(fā)揮空間。同時(shí)程序性控制還為裁量權(quán)行使保留了彈性，程序的約束能夠?yàn)闆Q策留有足夠靈活的操作空間，保證政府可以滿足社會公共需求和保障私人合法權(quán)益之間進(jìn)行權(quán)衡，同時(shí)應(yīng)對未來實(shí)踐可能出現(xiàn)新的復(fù)雜情形。這就使得數(shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)公共服務(wù)得以充分發(fā)揮政府的專業(yè)性優(yōu)勢，尤其是在規(guī)則無法足夠精確的情形下可以結(jié)合其他參考而作出準(zhǔn)確判斷。

改變政府與社會之間天然的不對等關(guān)系，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于通過兩者權(quán)利與義務(wù)的合理調(diào)整和配置，賦予社會主體以程序性權(quán)利并課加政府以程序性義務(wù)，以使社會主體有充分權(quán)利行使途徑對裁量權(quán)行使形成制約。因此，有必要調(diào)整依申請開放制度中政府和申請人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以平衡兩者的程序地位：第一，明確社會主體申請開放數(shù)據(jù)的申請條件和開放條件，亦即形式要件與實(shí)質(zhì)要件。通過事前明確依申請開放的標(biāo)準(zhǔn)減少拒絕開放的裁量余地，以避免出于保密傾向而產(chǎn)生的權(quán)力恣意。在社會主體的開放申請符合形式要件時(shí)行政主體就應(yīng)當(dāng)受理，可以對是否受理的裁量形成較為剛性的約束。而實(shí)質(zhì)要件的滿足則需要政府進(jìn)行個(gè)案判斷，但是要件的明確至少可以為社會監(jiān)督力量的引入創(chuàng)造條件。第二，要求政府在拒絕開放申請的同時(shí)說明理由和依據(jù)。理由和依據(jù)說明制度只有建立在政府和社會形成實(shí)質(zhì)互動的基礎(chǔ)上才具有發(fā)揮制約作用的可能。說明理由和依據(jù)義務(wù)可以使申請人乃至社會主體清楚了解政府是如何權(quán)衡相關(guān)利益并作出最終判斷的，并通過這種社會評價(jià)機(jī)制推動政府“提高責(zé)任感”，保證其裁量行為的正當(dāng)性。第三，保障社會主體在開放申請被拒絕的救濟(jì)權(quán)利。比照政府信息公開制度，可以考慮將行政機(jī)關(guān)拒絕提供或逾期不答復(fù)數(shù)據(jù)開放申請的情形列入行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，或者通過對現(xiàn)有救濟(jì)制度中的政府信息公開進(jìn)行擴(kuò)張解釋以適用數(shù)據(jù)開放的爭議情形。即便在不能通過行政復(fù)議、行政訴訟方式進(jìn)行救濟(jì)的現(xiàn)有前提下，也應(yīng)當(dāng)保證權(quán)利人擁有向上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴的權(quán)利，以起到對裁量行為理想的監(jiān)督效果。申請開放中程序性權(quán)利和義務(wù)完善實(shí)現(xiàn)了對裁量權(quán)的基本控制，避免行政權(quán)力在數(shù)據(jù)開放申請的準(zhǔn)許與否中被濫用，使其得以在正當(dāng)性的軌道上運(yùn)行，同時(shí)保證政府“在滿足了所有的法律前提及要求之后仍有選擇法律后果的自由度”。

此外，還有必要建立依申請開放和主動開放之間的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。主動開放、依申請開放、不予開放三種類型數(shù)據(jù)并非固定不變，三者以開放必要性及風(fēng)險(xiǎn)程度為標(biāo)準(zhǔn)劃分，同一種數(shù)據(jù)因社會關(guān)系變化或技術(shù)處理可以在三種數(shù)據(jù)類型中流動。實(shí)踐中，政府通過制定數(shù)據(jù)開放目錄可以實(shí)現(xiàn)劃分主動開放與依申請開放數(shù)據(jù)的裁量權(quán)，具有一定任意性。因此，可以在數(shù)據(jù)開放目錄制度中建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過確立數(shù)據(jù)在不同類型中流動的標(biāo)準(zhǔn)，對開放目錄制定中的恣意和保密傾向形成一定制約。例如，通過將社會申請頻率達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的依申請開放數(shù)據(jù)納入主動開放數(shù)據(jù)范圍，可以將依申請數(shù)據(jù)的劃分和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)法定化。這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)了依申請開放數(shù)據(jù)向主動開放數(shù)據(jù)的單向流動，避免了政府因利益因素將大量數(shù)據(jù)列入依申請開放的類型從而規(guī)避主動開放職責(zé)，達(dá)到限制其中裁量權(quán)行使的目的。

結(jié)語

數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，而適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)是數(shù)據(jù)開放價(jià)值最大化的保證。從現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型理念出發(fā)，對數(shù)據(jù)開放中的裁量權(quán)進(jìn)行必要控制是合理的。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步和數(shù)據(jù)應(yīng)用需求的增長，職權(quán)法定與行政裁量之間的矛盾將會進(jìn)一步凸顯，行政裁量權(quán)控制程度的把握難度也將大大提升。因而，在未來國家層面數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)一立法中，應(yīng)當(dāng)注意到裁量空間的合理設(shè)置，綜合權(quán)衡避免權(quán)力恣意的控權(quán)考量和社會治理的靈活需要，保證裁量權(quán)力在理性區(qū)間內(nèi)行使，最大限度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放提升治理水平和滿足社會發(fā)展的價(jià)值。